24 Sep Sprovođenje racionalizacije ili diskriminacije?

U našem jeziku postoji jedna ustaljena izreka koja je oduvek bila određenje za brzoplete poteze „Što je brzo, to je i kuso“. Ona se vrlo lako može primeniti na, sad već ustaljenu, praksu donošenja „ad hoc“ zakona po hitnom postupku, koja je mnogo puta do sada pokazala svoje manjkavosti i nedostatke, što potvrđuje i nedavno donet Zakon o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru (“Sl. glasnik RS”, br. 68/2015) koji je počeo da se primenjuje 12. avgusta 2015. god. i primenjivaće se do 31. decembra 2018. godine.

Razlog i svrha donošenja ovog zakona (izneti u predlogu zakona) između ostalog je i reforma javnog sektora, s obzirom da višak i nepovoljna struktura zaposlenih predstavljaju probleme koji uzrokuju neefikasnost javne uprave i predstavljaju teret za čitavu privredu, te bi smanjenje broja zaposlenih u narednom trogodišnjem periodu (prva faza – period racionalizacije) trebalo da dovede do ušteda u budžetu kroz smanjenje rashoda za zarade zaposlenih. Težnja je da se obuhvati maksimalno mogući deo javnog sektora, izuzimajući javna preduzeća kojima je osnivač Republika Srbija.

I ništa ne bi bilo sporno u tome, da sporni zakon nije u koliziji sa Zakonom o radu, čije odredbe faktički derogira, dok odredbe Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju diskriminatorski primenjuje u odnosu na osiguranike muškarce i žene, te tako umesto željene racionalizacije mi smo na pragu čiste diskriminacije, sve dok Ustavni sud ne bude dao ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba ovog zakona, pre svega člana 20. čije odredbe i jesu povod za pisanje ovog komentara.

– Zakonski okviri –

Zakonom o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru, u delu koji se odnosi na prestanak radnog odnosa zbog ispunjenja uslova za starosnu penziju, članom 20. (čije odredbe počinju da se primenjuju od 11. oktobra 2015. god.) propisano je:

“Zaposlenom u javnom sektoru za vreme primene ovog zakonaprestaje radni odnos kada navrši godine života i staž osiguranja koji su propisani zakonom za odlazak u starosnu penziju.

Zaposleni iz stava 1. ovog člana ostvaruje pravo na otpremninu u skladu sa propisima kojima se uređuje njegov radno-pravni status.

Izuzetno od stava 1. ovog člana, radni odnos zaposlenog u javnom sektoru iz stava 1. ovog člana ne prestaje ako se poslodavac i zaposleni sporazumeju o nastavku radnog odnosa i dužini njegovog trajanja, u cilju obezbeđivanja stručnog i kontinuiranog obavljanja neophodnih funkcija organizacionog oblika.

Sporazumom iz stava 3. ovog člana može se utvrditi nastavak radnog odnosa zaposlenog najduže do navršenja 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja.

Sporazum iz stava 3. ovog člana zamenjuje odredbe ugovora o radu, odnosno rešenje o zasnivanju radnog odnosa u delu kojim se uređuje vrsta i dužina trajanja radnog odnosa.

Poslodavac može, u cilju utvrđivanja ispunjenosti uslova za prestanak radnog odnosa iz stava 1. ovog člana, pribavljati podatke iz službene evidencije Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje.

Izuzetno od st. 1-5. ovog člana, zaposlenom kome je navršenje radnog veka i nastavak radnog odnosa nakon navršenja radnog veka uređen posebnim zakonom, radni odnos prestaje u skladu sa posebnim zakonom.

Odredba stava 7. ovog člana ne primenjuje se na državne službenike.”

Da krenemo redom, najpre od stava 1. navedenog člana 20. u kome se navodi da „zaposlenom u javnom sektoru za vreme primene ovog zakona prestaje radni odnos kada navrši godine života i staž osiguranja koji su propisani zakonom za odlazak u starosnu penziju.“

Godine života i staž osiguranja potrebni za odlazak u starosnu penziju regulisani su članom 19. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju u skladu sa kojim, a uzimajući u obzir odredbe člana 20. Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru, osiguranik stiče pravo na starosnu penziju kada navrši 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja (i muškarci i žene) ili kad navrši 45 godina staža osiguranja.

Izuzetno od člana 19. kao opšteg člana za sticanje prava na starosnu penziju, članom 19a istog zakona, propisano je da osiguranik žena koja navrši najmanje 15 godina staža osiguranja, stiče pravo na starosnu penziju kad navrši u 2015. godini 60 godina i 6 meseci života; u 2016. godini 61 godinu života itd, da se ne bi navodila sadržina celog člana a čija je suština da se osiguranici žene, zaključno sa 2031. godinom, postepeno izjednače sa osiguranicima muškarcima u pogledu godina života potrebnih za sticanje prava na starosnu penziju. Pored toga što ovaj član ima za cilj da izjednači muškarce i žene u pogledu uslova za sticanje prava na starosnu penziju, on je pre svega uveden kako bi ženama omogućio, da ukoliko to žele i hoće, odu u starosnu penziju i pre navršenih 65 godina života. Sa naglaskom na AKO ŽELE i hoće!!! Nikako mimo svoje volje, po sili zakona i uskraćivanjem zagarantovanog prava na rad, i nikako diskriminatorskim kriterijumima u odnosu na muškarce. Znači daje im pravo na šta direktno upućuje reč „stiču“, ali ne i obavezu da idu u penziju ako to ne žele. Mimo svoje volje tzv. po sili zakona, osiguranici žene bi mogle ići u starosnu penziju samo ispunjenjem uslova propisanih članom 19. Zakona o PIO, s obzirom na sporni član 20. zakona koji pruža mogućnost nastavka radnog odnosa samo do 65 godina života, a ne i posle toga.

Neki ističu da se tu ne govori o njihovoj volji, već o ispunjenju zakonskog uslova koji je za žene u 2015. godini 60,6 godina života, ali zaboravljaju na zakonski uslov propisan članom 19. koji takođe važi za žene. Na kraju krajeva, Zakon o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru u članu 20. stav 1. ne propisuje eksplicitno na koji se član Zakona o PIO odnosi formulacija: „koji su propisani zakonom za odlazak u starosnu penziju“, da li na član 19. ili na 19a ili na oba, te su moguća različita tumačenja i stvoren je prostor za polemike i različite stavove.

Ako se uzme namera zakonodavca prilikom donošenja Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru, konkretno člana 20., proizilazi da su cilju racionalizacije osiguranici žene u 2015. godini PRIMORANE da idu u starosnu penziju u skladu sa članom 19a tj. sa navršenih 60 godina i 6 meseci života i najmanje 15 godina staža osiguranja, ako ne postignu sporazum sa poslodavcem da mogu da nastave rad i nakon ispunjenja uslova propisanih ovim članom (najduže do navršenja 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja), dok ćeosiguranici muškarci ići u starosnu penziju ispunjenjem uslova propisanim članom 19. Zakona o PIO.

Ovakvo zakonsko rešenje direktno protivreči članu 19. po kome su uslovi za odlazak u starosnu penziju isti za sve osiguranike – i muškarce i žene, i ide u prilog isključivo onim ženama koje žele da idu u starosnu penziju u skladu sa uslovima propisanim članom 19a.  Međutim, šta ćemo sa ženama koje ne žele u penziju pod tim uslovima, a ako uzmemo u obzir da im i član 175. Zakona o radu, kao lex generalis, pruža mogućnost da mogu da rade do navršenih 65 godina života. Zar onda to ne predstavlja povredu njihovog ustavom zagarantovanog prava na rad.

Ključno pitanje glasi: zbog čega bi žene bile diskriminisane i stavljene u neravnopravni položaj u odnosu na muškarce, i zbog čega bi im se uskraćivalo pravo da rade do 65 godine života ukoliko to žele i zakon im to omogućava? Time bi bile višestruko oštećene, najpre uskraćivanjem prava na rad, zatim diskriminacijom u odnosu na osiguranike muškarce neopravdanim pravljenjem razlike i nejednakim postupanjem, i treće ništa manje važno, čak možda i najvažnije, iznosom penzije koji je daleko manji od iznosa zarade, što bi se direktno odrazilo na njihovu egzistenciju i egzistenciju njihove porodice.

Ovakvo zakonsko rešenje je u koliziji sa članom 175. stav.1 tač. 2) Zakona o radu, i faktički ga derogira s obzirom da za vreme važenja člana 20. stav 4. Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru, odredbe člana 175 st.1 tač.2) Zakona o radu u skladu sa kojim zaposlenom prestaje radni odnos kad „navrši 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja, ako se poslodavac i zaposleni drukčije ne sporazumeju“, neće moći da se primene na zaposlene u javnom sektoru tj. za njih neće postojati mogućnost postizanja sporazuma između poslodavca i zaposlenog o nastavku radnog odnosa i nakon navršenih 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja, osim zaposlenom kome je navršenje radnog veka i nastavak radnog odnosa nakon navršenja radnog veka uređen posebnim zakonom, kome radni odnos prestaje u skladu sa posebnim zakonom (to ne važi za državne službenike). Ovo dovodi do primene dvostrukih aršina odredaba istog člana 175. Zakona o radu, kao krovnog zakona u oblasti radnih odnosa, kroz različit tretman u privatnom i javnom sektoru i diskriminaciju zaposlenih (posebno žena) u ovim sektorima.

Ne bi bilo kolizije ova dva zakonska propisa jedino u slučaju kada bi se cela ova problematika podvela i smestila u tačku 7) člana 175. Zakona o radu u kojoj se navodi da radni odnos prestaje „7) u drugim slučajevima utvrđenim zakonom“. To bi, šire posmatrano, značilo da se pozivanjem na ovu tačku zakona mogu pravdati svakojaka zakonska rešenja, pa i ovakva nezakonita i neustavna, što bi samo vodilo dalje u samovolju i bezakonje.

Ono što u celoj ovoj problematici bode oči je termin „po sili zakona“, koji se doduše ne navodi decidno, već se izvodi tumačenjem namere zakonodavca i iz formulacije „prestaje radni odnos…“. Kako se uopšte u isto vreme, u istom članu, može govoriti o prestanku radnog odnosa po sili zakona, a zatim u narednim stavovima istog člana predviđati mogućnost sporazuma o nastavku radnog odnosa, nije li to nelogično?

Gde je sila zakona, tu nema mesta sporazumu! Ili zapravo namera zakonodavca jeste da sila zakona važi za većinu zaposlenih a da se sporazum, kao izuzetak i zaštitno sredstvo koristi samo u izuzetnim slučajevima za „povlašćene“ zaposlene čiji bi se nastavak rada i pored ispunjenja uslova za prestanak radnog odnosa u skladu sa ovim članom, pravdao predmetnim sporazumom. Zapravo, to i nije sporazum u pravom smislu te reči s obzirom da je njegovo postojanje direktno uslovljeno i zavisno od volje poslodavca, te ukoliko poslodavac ne želi sporazum, neće ga ni biti iako zaposleni želi nastavak rada, a što opravdava iznetu tvrdnju da ovaj sporazum nije ništa drugo do „zaštitno sredstvo povlašćene manjine“.

– Mišljenje ministarstva –

Nije na odmet ukazati i na mišljenja zauzeta od strane Ministarstva rada, zapošljavanja i socijalne politike, koja samo potvrđuju stav autora ovog komentara:

„…zaposlenom koji ne ispunjava uslove iz člana 175. tačka 2) Zakona, poslodavac ne može da otkaže radni odnos zbog ispunjenja uslova za penziju po propisima o penzijskom i invalidskom osiguranju. Naime, zaposleni koji po osnovu staža osiguranja ispunjava uslove za penziju, a nema navršenih 65 godina života, može sam da odlučuje da li će ostvariti pravo na penziju ili će nastaviti da radi do navršenih 65 godina života.“ (Mišljenje Ministarstva rada, zapošljavanja i socijalne politike, br. 011-00-13/2013-02 od 23. januara 2013. god.)

„…ispunjenje uslova za ostvarivanje prava na penziju po propisima penzijskog i invalidskog osiguranja nije razlog za otkaz ugovora o radu po sili zakona. To znači da pravo na starosnu penziju za koju zaposleni ispunjava uslove može da ostvari samo na njegov zahtev, a poslodavac ne može da mu otkaže ugovor o radu jer ne ispunjava uslove iz člana 175. stav 1. tačka 2) Zakona, kada zaposlenom prestaje radni odnos po sili zakona, osim ako se poslodavac i zaposleni drukčije ne dogovore.” (Mišljenje Ministarstva rada i socijalne politike, br. 011-00-111/2008-02 od 13. marta 2008. god.)

„Da bi poslodavac mogao zaposlenom da raskine radni odnos po navedenom osnovu, potrebno je da su se stekla oba navedena uslova, odnosno da zaposleni ima 65 godina života i da ima najmanje 15 godina staža osiguranja. Ako zaposleni ispunjava uslove za odlazak u penziju u skladu sa propisima o penzijskom i invalidskom osiguranju, ali nema navršenih 65 godina života, to nije osnov za prestanak radnog odnosa. Naime, zaposleni koji ispunjava uslove za penziju, a nema navršenih 65 godina života, može slobodno da odlučuje da li će ostvariti pravo na penziju ili će nastaviti da radi do navršenih 65 godina života.” (Mišljenje Ministarstva rada i socijalne politike, br. 11-00-00235/2008-02 od 24. marta 2008. god.)

Z a k lj u č a k

Uzimajući u obzir sve izneto, a naročito uzimajući u obzir analizu efekata Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru koji se žele postići  (iznetih u predlogu zakona) – da primena ovog zakona neće izazvati direktne troškove građanima i privredi, a posebno malim i srednjim preduzećima, kao i da će se sprovođenjem ovog zakona obezbediti uštede u budžetu Republike Srbije, nameće se logično pitanje: nije li već u ovom trenutku svima jasno da će već sa početkom primene odredaba člana 20. ovog zakona, 11. oktobra 2015. god., stvarni efekti ovog zakona biti sasvim suprotni željenim efektima?

Kako se može govoriti o racionalizaciji broja zaposlenih u situaciji kada se jedan broj zaposlenih (većinom žena) po sili zakona „šalje“ u penziju, iako su potrebni za efikasno funkcionisanje sistema (lekari, prosvetni radnici itd… koji su inače u deficitu), a zatim se na njihova radna mesta zapošljavaju nova lica jer će to biti nužno i neophodno. I onda ćemo umesto uštede u budžetu imati dupli (nepotrebni) budžetski trošak – isplatu penzija onim „racionalno penzionisanim“ i isplatu zarada onim „racionalno-nužno zapošljenim“.

Primedbe na ovaj sporni Zakon su mnogobrojne i stižu sa različitih strana a naročito od strane sindikata od kojih je većina podnela inicijativu Ustavnom sudu za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti ovog zakona. Kakav će epilog biti i da li je ovo najbolje rešenje za javnu upravu u ovom trenutku vreme će pokazati.

dipl. prav. Irena Drča